A Competência Fiscalizatória em Perspectiva: o TCU, os Conselhos e os Limites do Controle no Estado Constitucional

Controle, legalidade e a necessária contenção do poder fiscalizatório.

Por Ph.D. João Paulo Todde

A recente repercussão envolvendo o Banco Master reacendeu um debate sensível, e recorrente, no Direito Público brasileiro: a extensão e os limites da competência fiscalizatória dos órgãos de controle, em especial do Tribunal de Contas da União, bem como de Conselhos profissionais e demais entidades dotadas de poder de fiscalização administrativa.

A questão ultrapassa o episódio concreto e projeta-se sobre um ponto estrutural do Estado Constitucional: como compatibilizar a necessidade de controle com a preservação das competências institucionais, da segurança jurídica e da separação funcional dos poderes?

1. A natureza constitucional do controle externo

A Constituição Federal atribui ao Tribunal de Contas da União a função de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, incumbindo-lhe a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública.

Essa atribuição, embora ampla, não é ilimitada. O TCU não exerce função administrativa direta, tampouco substitui o gestor público em suas escolhas discricionárias legítimas. Seu papel é avaliativo, corretivo e sancionador nos estritos termos da legalidade, sempre voltado à tutela do interesse público e do erário.

A doutrina administrativa é consistente ao afirmar que o controle exercido pelos Tribunais de Contas é instrumental e técnico, não decisório no sentido político-administrativo. O desbordamento dessa função compromete o próprio desenho constitucional do sistema de freios e contrapesos.

2. A fiscalização de entes privados e a exigência de nexo público

O debate intensifica-se quando a atuação fiscalizatória se projeta sobre entes privados. O ordenamento jurídico brasileiro não autoriza uma competência fiscalizatória genérica sobre a iniciativa privada.

A atuação do TCU em relação a particulares somente se legitima quando presente nexo jurídico direto com recursos públicos, tais como: gestão ou aplicação de verbas públicas; recebimento de garantias estatais; contratos administrativos; ou situações capazes de produzir impactos fiscais relevantes para a União.

Mesmo nessas hipóteses, o controle deve ser delimitado pelo objeto da relação pública, não podendo transmutar-se em ingerência ampla sobre a atividade privada nem substituir a atuação dos órgãos reguladores competentes.

3. Conselhos profissionais e o alcance do poder de polícia

Raciocínio semelhante se aplica aos Conselhos profissionais. Embora dotados de poder de polícia administrativa, sua atuação é finalisticamente vinculada à fiscalização do exercício profissional, nos limites estabelecidos em lei.

Conselhos não detêm poder normativo primário, nem podem inovar livremente na ordem jurídica. O exercício do poder de polícia deve observar os princípios da legalidade estrita, proporcionalidade, razoabilidade e devido processo, sob pena de caracterização de abuso ou desvio de finalidade.

A hipertrofia do controle, nesse contexto, não fortalece a regulação; ao contrário, fragiliza a legitimidade institucional e amplia o risco de judicialização.

4. Jurisprudência constitucional e autocontenção institucional

A jurisprudência constitucional brasileira tem afirmado, de forma consistente, que órgãos de controle não podem substituir o administrador público, tampouco avançar sobre competências que a Constituição não lhes atribuiu.

O Supremo Tribunal Federal, ao longo de diversos julgados, tem ressaltado que: o controle externo não se confunde com cogestão; o juízo técnico do administrador, quando exercido dentro da legalidade, merece deferência; e a atuação fiscalizatória deve respeitar os limites funcionais do órgão controlador.

Trata-se de orientação que não enfraquece o controle, mas o qualifica, preservando sua autoridade e sua credibilidade institucional.

5. A dimensão filosófica do limite

Desde a Antiguidade, a reflexão sobre o poder esteve associada à ideia de limite.

Na mitologia grega, Themis simboliza a justiça fundada na medida e na ordem; Nêmesis, por sua vez, representa a reação inevitável ao excesso.

No plano institucional, o controle que ignora seus próprios limites deixa de ser garantia e transforma-se em fator de instabilidade.

O excesso não produz mais justiça, mas insegurança jurídica, paralisia decisória e erosão da confiança no sistema.

Conclusão

O debate acerca da competência fiscalizatória do TCU e dos Conselhos profissionais não é circunstancial, tampouco corporativo. Ele diz respeito à maturidade do Estado Constitucional brasileiro.

Fiscalizar é indispensável. Controlar é necessário. Mas respeitar os limites constitucionais do controle é condição para que ele permaneça legítimo, eficaz e juridicamente sustentável.

Quando o controle se expande para além da Constituição, o Direito deixa de proteger e passa a tensionar o próprio sistema que deveria preservar.

E é justamente nesse ponto que reside o maior desafio institucional do nosso tempo: controlar sem ultrapassar, fiscalizar sem governar e proteger sem substituir.

Ph.D João Paulo Todde — além de destacar essa complexa interação entre Direito, poder e controle — reafirma seu compromisso com análises que cruzam fronteiras do debate jurídico tradicional. Doutor e pós-doutor em Direito Público e Tributário, com mais de duas décadas de experiência e liderança à frente da TODDE Advogados, Todde alia noção acadêmica e prática estratégica para interpretar os fatos que moldam a vida juridica nacional e internacional.