12 de Abr de 2019

Ensaio | Falando Palavras de Saúde

Nicholas Merlone

 

Saúde Pública envolve atenção a questões como meio ambiente, saneamento básico, habitação e urbanismo. Políticas públicas são assim necessárias para suprir déficits sociais. No contexto, tem-se o dilema central referente à escassez de recursos e prioridades sociais. Em outras palavras, a tensão existente entre os aspectos econômico e social, o que pode gerar inclusão ou exclusão. Igualmente, neste tocante vale lembrar da relação entre arrecadação de tributos e aplicação das receitas pelo Estado brasileiro.  Outro ponto que pode ser observado se trata das patentes de medicamentos, que sabiamente foram flexibilizadas no passado, para atender à demanda de saúde nos âmbitos federal, regional e local. Nesse panorama, alguns estudiosos ultraliberais, libertários em postos governamentais dialogam com a doutrina estrangeira, o que, em princípio, não haveria problema. Porém, na verdade, desconhecem a realidade social e suas reais necessidades no quadro brasileiro. Neste ensaio, pretendo oferecer singela contribuição para por intermédio da celebração de convênios e consórcios buscar remediar ou, ao menos atenuar, o problema.

Faz-se necessário, portanto, antes de avançarmos, esclarecermos a diferença existente entre convênios e consórcios.

Pois bem...

Nos convênios e consórcios (v. Celso Spitzcovsky, 2019 - adaptado), os interesses das partes que celebram os instrumentos públicos são convergentes. Ou seja, comuns mesmo. É possível, assim, definir que os consórcios se tratam de ajustes firmados entre pessoas do mesmo ente federativo, objetivando fins comuns (p.ex. entre Municípios, ou entre Estados). Por outro lado, os convênios igualmente se tratam de ajustes pactuados, objetivando fins comuns. Porém, são realizados por pessoas de diferentes entes federativos, ou ainda, entre essas pessoas e a iniciativa privada (p.ex. entre Estados e Municípios, ou também entre Estados e multinacionais).

Nesse sentido, cabe elucidar que se aplicam, no que couber, aos convênios e consórcios as regras dispostas na Lei de Licitações e Contratos Administrativos, com fulcro em seu art. 116: “Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração”. (v. Spitzcovsky)

Neste ponto, vale mencionar a respeito do tema a redação do art. 241, da Carta Brasileira, modificada pela Emenda Constitucional (EC) n. 19/98: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. (v. Spitzcovsky)

Isto porque a atribuição da União para legislar sobre normas gerais deriva do art. 22, XXVII da CB que firma ser de competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação e de contratação, em todas as modalidades, para as Administrações Direta e Indireta dos entes federados, sem prejuízo da obrigatoriedade da licitação pública, o que, no entanto, esta exigência não se aplique aos consórcios e convênios.

Importa ressaltar também o que dispõe o § 1o do primeiro artigo da Lei Federal n. 11.107/2005, que estabelece que o consórcio público será instituído como associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. Constituindo uma associação pública, será instituída uma nova autarquia. Isto é, as associações públicas são entendidas como autarquias, por causa da alteração realizada pela Lei Federal n. 11.107/2005.

Com razão, regras são obviamente necessárias para balizar as relações em pauta. Porém, os princípios (“mandamentos de otimização”, segundo Robert Alexy) são comandos normativos que devem ser aplicados de acordo com o caso em concreto. Assim têm a mesma posição hierárquica abstrata no ordenamento jurídico, sendo que na realidade concreta um deve prevalecer sobre outro, cedendo espaço por meio das análises de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.

No conflito entre as dimensões individual (subjetiva) e coletiva (social) para o acesso à Saúde, temos, em última análise, que se devem priorizar as necessidades sociais. Todavia, não por isso se deve ignorar o direito do sujeito que recorre ao Judiciário, para obtenção de medicamento ou tratamento médico. Isto porque, conforme disposto na Constituição brasileira, o Judiciário não pode deixar de apreciar lesão ou ameaça de direito.

Quanto aos consórcios de Saúde:

“A associação pública, pode ser responsável pela execução tanto das atividades privativas, quanto das não privativas da área da saúde. Nesse caso, tem-se apenas que cuidar para garantir a segregação de funções, de forma que ela não se torne responsável por fiscalizar atividade que ela mesma também exerça. Na área da saúde, são exemplos de atividades privativas, o desenvolvimento de ações de vigilância em saúde tanto sanitária quanto epidemiológica; o controle; o acompanhamento; a avaliação; e a auditoria dos serviços de saúde prestados à população dos municípios consorciados. A maioria dos consórcios públicos municipais criados e funcionamento no âmbito da saúde pública estão personalizados como associações públicas”. (Ministério da Saúde, Consórcios Públicos Intermunicipais, no âmbito do SUS Aspectos Básicos, 2014).

Os consórcios públicos gozam de imunidade tributária (art. 150, VI, CB), mas não de imunidade previdenciária, devendo, portanto, contribuir com a assistência social. Ademais, os atos praticados pelos consórcios deverão ser públicos e transparentes. (Ministério da Saúde)

Quanto ao financiamento dos consórcios públicos: “Contrato de rateio é o ajuste celebrado pelos entes que celebraram o contrato de consórcio para estabelecer as responsabilidades de cada um relativamente ao financiamento das atividades da entidade que criaram em conjunto (o consórcio público)”. (Ministério da Saúde)

No que se refere à opção pelos consórcios públicos na esfera do Sistema Único de Saúde (SUS): “A Lei Complementar nº 141, de 2012, faz referência à adoção de consórcios públicos no âmbito do SUS e ressalta a obrigatoriedade de esses respeitarem os princípios, diretrizes e normas que regem o Sistema. Dispõe, ainda, que os entes federativos que adotarem a forma jurídica de consórcios públicos poderão remanejar recursos para os consórcios, por via do contrato de rateio”. (Ministério da Saúde)

Finalmente, resta-nos evidente que os entraves econômicos ligados ao acesso à Saúde podem ser senão solucionados, ao menos, atenuados. O financiamento da Saúde para o oferecimento de prestações de serviços médicos à comunidade, bem como construções de hospitais e obras públicas (meio ambiente, saneamento etc.) pode ser realizado por meio da celebração de consórcios e convênios entre entes federativos e empresas privadas. Além disso, bancos públicos podem contribuir também para o financiamento, como a própria Caixa Econômica Federal e o BNDES. Ou ainda, as empresas privadas com estímulos sociais, recebendo em contrapartida incentivos fiscais. Isto sem deixar de mencionar o papel de fundos de investimentos setoriais públicos direcionados ao financiamento da Saúde. E não menos importante a correta destinação dos recursos públicos arrecadados a serviços de Saúde.

Portanto, buscando formas alternativas de financiamento da Saúde, pode-se, a partir daí, investir no aspecto social e em prioridades sociais, latentes e inerentes à nação brasileira.

O povo brasileiro, em sua maioria, longe dos grandes centros urbanos, é miserável. Pobreza endêmica. Em certos locais, come-se cacto e couro seco. Não há água potável. Não há saneamento e, claro, nem mesmo moradia digna. O primeiro passo para buscar realmente tirar o povo da miséria e vislumbrar sua inclusão social de fato, proporcionando estudos, é por meio da alimentação saudável e Saúde. Um povo sem saúde não chega nem à esquina. Por isso, pretendi aqui refletir sobre algumas formas alternativas de financiamento da Saúde. E, com isso, seria viável investir no tão almejado prisma social. Assim espero. Assim esperamos.